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珠海市住房和城乡规划建设局公平竞争审查制度政策解读

  一、公平竞争审查制度基本含义

  2016年6月14日,国务院公布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称“意见”),规定自2016年7月起,国务院各部门、各省级人民政府及所属部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查。2017年10月23日,国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办联合印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称“实施细则”)。

  公平竞争审查制度是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称“政策制定机关”)制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施时,要按照建设统一开放、竞争有序的市场体系的要求,充分考虑政策措施对市场竞争的影响。公平竞争审查制度意在规范政府行为,防止出台排除、限制市场竞争的政策措施,保障市场在资源配置中的决定性作用,确保政府依法行政。

  二、公平竞争审查制度的重要意义

  十九大报告明确指出:“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,支持民营企业发展,激发各类市场主体活力。” 公平竞争审查制度正式推行进一步印证了国家观念已从单方面注重产业政策,向竞争政策与产业政策并重的方向发展。相关文件的出台,为规范公平竞争审查提供了具体的指引,有助于在中国形成统一、开放、竞争的大市场。

  一是深入推进经济体制改革的客观需要。经济体制改革的核心是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。统一开放、竞争有序的市场体系,是市场在资源配置中起决定性作用的基础。建立公平竞争审查制度,防止政府过度和不当干预市场,有利于保障资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

  二是全面推进依法治国的有力保障。全面推进依法治国,要求政府依法全面正确履行职能。《中华人民共和国反垄断法》明确禁止行政机关滥用行政权力,排除、限制市场竞争。建立公平竞争审查制度,健全行政机关内部决策合法性审查机制,有利于保证政府行为符合相关法律法规要求,确保政府依法行政。

  三是实现创新驱动发展的必然选择。当前我国经济发展进入新常态,必须靠创新驱动来推进经济持续健康发展。企业是创新的主体,公平竞争是创新的重要动力。建立公平竞争审查制度,大力消除影响公平竞争、妨碍创新的各种制度束缚,有利于为大众创业、万众创新营造公平竞争的市场环境。

  四是释放市场主体活力的有效举措。我国经济发展正处于动力转换的关键时期,大力培育新动能,改造提升传统动能,都需要充分激发市场主体活力。建立公平竞争审查制度,降低制度性交易成本,克服市场价格和行为扭曲,有利于调动各类市场主体的积极性和创造性,培育和催生经济发展新动能。

  三、公平竞争审查制度的总体要求和基本原则

  建立公平竞争审查制度,要按照加快建设统一开放、竞争有序市场体系的要求,确保政府相关行为符合公平竞争要求和相关法律法规,维护公平竞争秩序,保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护,激发市场活力,提高资源配置效率,推动大众创业、万众创新,促进实现创新驱动发展和经济持续健康发展。

  (一)尊重市场,竞争优先。尊重市场经济规律,处理好政府与市场的关系,着力转变政府职能,最大限度减少对微观经济的干预,促进和保护市场主体公平竞争,保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。

  (二)立足全局,统筹兼顾。着力打破地区封锁和行业垄断,清除市场壁垒,促进商品和要素在全国范围内自由流动。统筹考虑维护国家利益和经济安全、促进区域协调发展、保持经济平稳健康运行等多重目标需要,稳妥推进制度实施。

  (三)科学谋划,分步实施。建立公平竞争审查制度是一项长期性、系统性、复杂性工程。要尊重国情,坚持从实际出发,研究制定具有可操作性的方案;破立结合,在规范增量政策的同时,坚持分类处理、不溯及既往,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策;着眼长远,做好整体规划,在实践中分阶段、分步骤地推进和完善。

  (四)依法审查,强化监督。加强与现行法律体系和行政管理体制的衔接,提高公平竞争审查的权威和效能。建立健全公平竞争审查保障机制,把自我审查和外部监督结合起来,加强社会监督和执法监督,及时纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。

  四、公平竞争审查制度审查对象

  涉及公平竞争审查制度审查的市场主体经济活动具体包括8个方面:市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准、其他。

  1. 各级政策制定机关制定的涉及市场主体经济活动的政策措施

  政策制定机关包括各级政府部门:《意见》中明确,2016年7月起国务院各部门、各省级人民政府及所属部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查;同时明确各省级人民政府要抓紧研究制定具体工作措施和办法,落实制度要求,并从2017年起在本行政区域内逐步推开,指导市县级人民政府及所属部门开展公平竞争审查。

  政策措施包括规章、规范性文件和其他政策措施。实践中各级政府部门下发的通知、文件可能不属于严格意义上的立法,因而没有相应的立法程序,但这些通知、文件同样可构成限制市场主体经济活动的“软法”,进而产生限制市场竞争的效果。

  2. 行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规

  虽然行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规有法定立法程序。根据《意见》要求,行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规也应当在起草过程中进行公平竞争审查。

  五、公平竞争审查制度审查标准

  没有法律、法规依据,各地区、各部门不得制定减损市场主体合法权益或者增加其义务的政策措施;不得违反《中华人民共和国反垄断法》,制定含有排除、限制竞争内容的政策措施。

  根据《意见》要求,政策措施不得含有下列四类标准:

  1. 市场准入和退出标准

  (1)不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件;

  (2)公布特许经营权目录清单,且未经公平竞争,不得授予经营者特许经营权;

  (3)不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务;

  (4)不得设置没有法律法规依据的审批或者事前备案程序;

  (5)不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序。

  2. 商品和要素自由流动标准

  (1)不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策;

  (2)不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出;

  (3)不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动;

  (4)不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构;

  (5)不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇,侵害其合法权益。

  3. 影响生产经营成本的标准

  (1)不得违法给予特定经营者优惠政策;

  (2)安排财政支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩;

  (3)不得违法免除特定经营者需要缴纳的社会保险费用;

  (4)不得在法律规定之外要求经营者提供或者扣留经营者各类保证金。

  4. 影响生产经营行为标准

  (1)不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》规定的垄断行为;

  (2)不得违法披露或者要求经营者披露生产经营敏感信息,为经营者从事垄断行为提供便利条件;

  (3)不得超越定价权限进行政府定价;

  (4)不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平。

  此外,《意见》也规定了一些例外情形:明确具有下列情形的政策措施,如果具有排除和限制竞争的效果,在符合规定的情况下可以实施:(1)维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设的;(2)为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的;(3)为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的;(4)法律、行政法规规定的其他情形。《意见》同时要求,政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺,且不会严重排除和限制市场竞争,并明确实施期限。同时,政策制定机关要逐年评估相关政策措施的实施效果。实施期限到期或未达到预期效果的政策措施,应当及时停止执行或者进行调整。

  六、公平竞争审查制度审查方式

  (一)《意见》规定的审查步骤

  根据《意见》要求,各级政府部门在政策措施制定过程中进行公平竞争审查,必须满足以下审查步骤:

  1. 自查

  《意见》规定,政策制定机关在政策制定过程中,要严格对照审查标准进行自我审查。经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,可以实施;具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台,或调整至符合相关要求后出台。没有进行公平竞争审查的,不得出台。据此,政策制定机关进行公平竞争审查的最主要审查步骤,是对照前述审查内容要求,对政策措施进行自我审查。

  《意见》同时规定,政策制定机关在《意见》颁布之前已制定的政策措施,也需要根据前述审查标准进行逐步清理。对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法,要尽快废止;对以合同协议等形式给予企业的优惠政策,以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施,要设置过渡期,留出必要的缓冲空间;对已兑现的优惠政策,不溯及既往。

  2. 征求意见

  《意见》规定,制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见,或者向社会公开征求意见。根据《意见》这一要求,政策制定机关在进行公平竞争审查过程中,听取意见是一个必要的步骤。

  为监督各级政府部门在政策制定过程中开展公平竞争审查工作,《意见》还规定各级人民政府及所属部门要在定期清理规章和规范性文件时,一并对政策措施影响全国统一市场和公平竞争的情况进行评估。鼓励委托第三方开展评估。评估报告应当向社会公开征求意见,评估结果应当向社会公开。经评估认为妨碍全国统一市场和公平竞争的政策措施,要及时废止或者修改完善。

  (二)《实施细则》进一步强化程序约束

  有效的程序约束是落实公平竞争审查制度的重要保障。特别是在自我审查的前提下,如何设计好审查程序至关重要。《实施细则》主要从以下四个方面强化对公平竞争审查工作的程序约束,着力解决不审查、不认真审查问题。一是明确内部审查机制。为建立内部审查机制提供模式选择,既可以由政策制定机关的具体业务机构负责,也可以由内部特定机构统一负责。政策制定机关可以自行确定,关键要建立机制、明确责任。二是要求形成书面审查结论。未形成书面结论的视为未进行审查,而且书面结论应当体现包括核对审查标准、征求有关方面意见、判断是否适用例外规定等在内的整个审查流程,防止敷衍了事。三是细化征求意见规则和程序。强调公平竞争审查要征求利害关系人意见或向社会公开征求意见,并在书面结论中说明征求意见情况。同时,进一步明确了利害关系人的范围。四是建立定期报告制度。政策制定机关需要于每年1月31日前,将公平竞争审查年度总结报告报送同级联席会议办公室,便于联席会议掌握制度实施情况、加强监督指导。

  为进一步规范公平竞争审查工作,《实施细则》还制定了“一图一表”,即流程图和审查表。流程图体现了公平竞争审查的基本步骤,可以概括为“三步走”:第一步判断是否需要进行公平竞争审查,第二步核对是否存在违反18条标准的情形,第三步在违反相关标准的情况下确定是否适用例外规定。审查表为形成书面审查结论提供了形式参考,包括文件名称、涉及领域、起草和审查机构、效力层级、征求意见、标准核对、具体结论、是否适用例外规定等要素,反映审查工作的全过程,并由审查机构主要负责人签字后,随相关材料一并履行发文程序。下一步,将在各地区、各部门鼓励推广使用审查表,不断提高公平竞争审查的统一化、规范化、精细化水平。

  七、公平竞争审查制度执法机构

  《反垄断法》第十条规定,“国务院规定的承担反垄断法执法责任的机构依照本法规定,负责反垄断执法工作。”根据国务院三定方案,具有反垄断执法权的机构只有国家发改委、商务部和国家工商总局。

  《实施细则》第四条规定,“国家发展改革委、国务院法制办、财政部、商务部、工商总局会同有关部门,建立公平竞争审查工作部际联席会议制度,统筹协调推进公平竞争审查相关工作,对实施公平竞争审查制度进行宏观指导。”该条款实质上赋予了上述五个机构反行政垄断的执法权。

  《实施细则》第五条规定,“政策制定机关应当建立健全自我审查机制。” 这实质上赋予了政策制定机关一定的反行政垄断审查职责,为此政策制定机关需要具备一定的反行政垄断的分析判断能力。例如,《实施细则》第六条及附件一所涉及的“审查基本流程”包括了市场竞争的影响分析,以及例外适用分析。在适用例外过程中,政策制定机关需要判断相关行为“不会严重排除和限制市场竞争”。此类竞争问题都涉及相关市场界定、竞争分析,以及对公共利益和竞争的综合评估等专业问题。

  公平审查制度实施的分散化,在一定程度上会影响公平审查制度尺度的一致性。虽然公平竞争审查工作部际联席会议具有统筹协调功能,但很难代替各个地方政府和部委解决其所有的竞争分析问题。为了防止相关公平竞争审查程序流于形式,减少误判对政策和措施产生的影响,政策制定机关应当考虑聘请外部人员提供专业分析。

  八、公平竞争审查制度建设体系

  十九大报告在“加快完善社会主义市场经济体制”中明确提出:全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,支持民营企业发展,激发各类市场主体活力。深化商事制度改革,打破行政性垄断,防止市场垄断,加快要素价格市场化改革,放宽服务业准入限制,完善市场监管体制。公平竞争审查制度建设体系分三个层面展开:国家层面、省级层面、我市层面。

  我市已建立珠海市公平竞争审查工作部门间联席会议(以下简称联席会议)制度。联席会议由市发展和改革局主要负责同志担任召集人,市发展和改革局、财政局、商务局、工商局、法制局分管负责同志担任副召集人,其他17个成员单位分管负责同志为联席会议成员。

  联席会议主要职责:

  (一)在市人民政府领导下,统筹协调推进全市公平竞争审查相关工作,对公平竞争审查制度实施进行宏观指导,协调解决公平竞争审查工作中的重大问题;

  (二)加强各区(功能区)、各部门在公平竞争审查制度实施方面的信息沟通和相互协作,及时总结各区(功能区)、各部门实施成效,推广先进做法和经验;

  (三)研究拟订我市公平竞争审查制度实施细则,进一步细化审查标准,明确审查程序,推动工作不断完善;

  (四)协调指导有关单位做好配套政策的研究、制定和落实,重点规范增量政策、有序清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策;

  (五)加强宣传培训、政策解读和舆论引导,及时总结经验成效,推动公平竞争审查工作不断完善;

  (六)研究拟订公平竞争审查工作保障机制,强化责任追究,确保审查机制良性运行;

  (七)完成市人民政府交办的其他事项。

  九、公平竞争审查制度责任追究

  现阶段公平竞争审查制度采取“自我审查”模式。这是当前最为现实可行的方案,有利于制度的尽快出台和顺利实施。但是,仅仅依靠自我审查是不够的,必须建立健全监督问责机制,使公平竞争审查真正可监督、可检查、可问责,保障审查工作的客观性、有效性。根据《实施细则》,监督举报和责任追究问题主要包括:

  一是建立健全监督举报机制。对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的情况,任何单位和个人可以向政策制定机关反映,或者向上级机关或反垄断执法机构举报。

  二是明确责任追究方式。强调政策制定机关主动纠正与上级机关责令改正相结合。政策制定机关未进行审查出台政策措施的,应当及时补做审查;发现存在违反审查标准问题的,应当按照相关程序停止执行或调整相关政策措施。上级机关可以责令政策制定机关改正,拒不改正或者不及时改正的,要依法依规对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

  三是发挥反垄断执法机构的监督作用。政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施,并涉嫌违反《反垄断法》的,反垄断执法机构有权进行调查,并向政策制定机关或者其上级机关提出停止执行或者调整政策措施的建议。

  我国《反垄断法》第五章专门规定了滥用行政权力排除、限制竞争,这是中国《反垄断法》区别于其他国家反垄断法的一大特色。但《反垄断法》对于滥用行政权力排除、限制竞争行为没有通过经济手段进行处罚。《反垄断法》第五十一条规定,政策制定机关滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。该救济机制力度不足,只能个案救济,无法对滥用行政权力,排除、限制竞争行为进行全面规制。而引入以事前救济为特征的“公平审查制度”极大的强化的对滥用行政权利,排除、限制竞争行为的规制。根据《实施细则》第二十四条,“政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的,由上级机关责令改正;拒不改正或者不及时改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依据《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规给予处分”。这里指的处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。“公平审查制度”是在已有的事后救济的基础上,增加了对滥用行政权力,排除、限制竞争的事前救济,而《实施细则》为“公平审查制度”提供了更为明确的执行标准和处罚规则。

  


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