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广东省某建筑工程公司行政处罚听证案

    一、案例基本信息采集
    案例类型: 行政处罚案件 
    供稿:珠海市住房和城乡规划建设局 
    审稿:                                     
    检索主题词:建设工程、施工单位、不合格材料、行政处罚听证
    二、案例正文采集
    施工单位使用不合格建筑材料的应按工程合同价款予以处罚,处以较大数额罚款的应当告知有要求举行听证的权利

    【案情简介】
2012年7月,根据珠海市住房和城乡规划建设局(以下简称“市住规建局”)转来“珠打假交字【2012】第156号”文件,珠海市建设工程质量监督检测站监督人员对某住宅小区一期工地现场使用的PHC管桩进行检查,发现该工程使用的PHC400*95AB及PHC500*125AB桩均不符合《先张法预应力混凝土管桩》GB13476-2009的相关要求,为不合格产品,广东省某建筑工程公司(以下简称“A建筑公司”)使用不合格PHC管桩行为事实存在。市住规建局认为,此行为违反了《建设工程质量管理条例》第二十九条的规定,依照《建设工程质量管理条例》第六十四条的规定,拟对A建筑公司作出处合同价款 4277947.98元的2% 计人民币85559元罚款的行政处罚,并于2012年8月向A建筑公司发出了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。A建筑公司随即向市住规建局提出申辩意见,要求听证,市住规建局依法组织了听证。

    【调查与处理】
在听证中,案件调查人员称:根据证据显示,A建筑公司使用了不合格管桩,依照《建设工程质量管理条例》第六十四条的规定,该行为违反了条例规定,应当予以罚款,根据条例2%-4%的处罚幅度,我们取了最低幅度,符合条例规定。
    A建筑公司申辩称:1、该项目是本公司所承建的。2、该工程使用了中山富华管桩有限公司生产的PHC400*95AB及PHC500*125AB管桩。3、认可珠海市建设工程质量监督检测站出具的《先张法预应力混凝土管桩结构钢筋及构造检测报告》(报告编号:ED12070002)中对中山富华管桩有限公司的PHC400*95AB及PHC500*125AB检测。4、愿意接受行政处罚,但对处罚金额提出异议。合同金额4277947.98元,但实际使用的是1607米,大概金额20万元,能否按照实际使用的金额进行处罚。
    市住规建局认为,该案经过调查,施工单位A建筑公司使用了不合格的管桩,事实清楚,证据确凿,应予以处罚。根据《建设工程质量管理条例》第六十四条的规定,“违反本条例规定,施工单位在施工中偷工减料的,使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的,或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的,责令改正,处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款;造成建设工程质量不符合规定的质量标准的,负责返工、修理,并赔偿因此造成的损失;情节严重的,责令停业整顿,降低资质等级或者吊销资质证书。”当时,市住规建局考虑了被处罚单位的认错态度及未造成重大后果影响,在处罚自由裁量权中取用了最低幅度,即处合同价款 4277947.98元的2% ,计人民币85559元罚款的行政处罚,符合条例规定。

    【法律分析】
    本案是因施工单位使用不合格建筑材料导致的行政处罚案件。
    一、使用不合格管桩,适用使用不合格建筑材料的案由进行处罚。
    《建设工程质量管理条例》第二十八条规定,施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工,不得擅自修改工程设计,不得偷工减料。第二十九条规定,施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定,对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土须进行检验,未经检验或者检验不合格的,不得使用。
    《建设工程质量管理条例》第六十四条规定,施工单位在施工中偷工减料的,使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的,或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的,责令改正,处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款;造成建设工程质量不符合规定的质量标准的,负责返工、修理,并赔偿因此造成的损失;情节严重的,责令停业整顿,降低资质等级或者吊销资质证书。
    本案中,根据珠海市质监站检测并出具的《先张法预应力混凝土管桩结构钢筋及构造监测报告》[报告编号:ED12070002 ]等材料可知,施工单位A建筑公司所使用的管桩为不合格材料,相关事实情况已经明显违反上述有关规定。同时,A建筑公司在接受行政调查时也对自身使用不合格管桩的违法行为予以认可,故该公司依法应承担相应的法律责任。在行政处罚听证活动过程中,A建筑公司方面提出如给予罚款处罚的,应以公司实际投入使用的管桩货值金额为基准计算罚款处罚的具体金额。最终,市住规建局结合有关法律、法规规定综合考量后,决定对A建筑公司按合同预算价处以施工工程合同价款2%的罚款,对于该处罚决定,作如下分析:
    根据《建设工程质量管理条例》第六十四条的规定,施工单位在施工中偷工减料的,使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的,应当责令改正,处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款。本案处罚过程中,A建筑公司对“工程合同价款”的含义提出了异议,我局认为根据我国《合同法》第二百六十九条关于建设工程合同的定义可知,建设工程合同是承包人进行工程建设,发包人支付价款的合同,建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。本案中调查人员收集了施工合同书、管桩购销合同书等证据材料,证实管桩材料的价格,而该公司提出以施工过程实际使用管桩的价款为处罚的基数,并无事实依据,也没有法律依据。因此,市住规建局以施工合同的工程合同价款作为计算相关罚款金额的基数,并无不当。
    至于市住规建局在实施行政处罚时应当如何在2%-4%的罚款幅度内依法行使行政自由裁量权,原则应遵循国务院住建部、广东省住建厅和珠海市住规建局出台的有关文件分情况考量。譬如,根据2015年7月1日起施行的《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准(工程建设与建筑业类)》(有效期为五年),按违法情节和后果的不同来界定实施行政处罚的自由裁量基准,其中违法情节轻微且未造成后果或造成轻微危害后果的,责令改正,对施工单位处工程合同价款百分之二以上百分之二点五以下的罚款,对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之六点五以下的罚款。对于前述相关考量基准,住规建局在遇到类似情况的执法时可参照执行。
    二、行政机关拟作出对行政相对人处以较大数额罚款的行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。
    我国《行政处罚法》第四十二条、《建设行政处罚程序暂行规定》第二十一条规定,作出处以较大数额罚款行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,应当组织听证。前述关于“较大数额罚款”的界定,如按《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定,较大数额罚款是指对公民处以1000元以上罚款,对法人或者其他组织处以5万元以上罚款。基于此,本案拟处以85559元罚款,属于较大数额罚款,故应当按照上述法律和规章的规定,告知当事人享有听证的权利。此外,行政机关举行、组织听证活动的,应当遵循有关法定程序进行。因本案是发生在建设行业的行政处罚案件,适用国务院住建部的规章即《建设行政处罚程序暂行规定》(建设部令第66号),该规定的第二十一条、第二十二条、第二十三条对听证程序作出了规定,譬如规定当事人要求听证的应当自接到听证通知之日起3日内提出,执法机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的日期、地点,听证一般由执法机关的法制工作机构人员或者执法机关指定的非本案调查人员主持。
    至于听证规则的适用方面,按《建设行政处罚程序暂行规定》第二十三条第二款规定,听证规则可以由省、自治区、直辖市建设行政主管部门(即广东省住建厅)依据《行政处罚法》的规定制定。因广东省住建厅并未制定相关听证规则,故实践中应当适用广东省人民政府发布的《广东省行政处罚听证程序实施办法》(广东省人民政府令第54号),该实施办法分八章共37条,对听证公开原则、听证适用范围、听证组织机关和听证人员、听证参加人、证据、听证的告知、听证的提出和受理、听证会的举行等事项作出了规定。为此,在具体的行政处罚实践操作程序上,执法机关应严格按实施办法的规定进行,并应当将有关听证程序的材料一并装入行政处罚案卷予以保存。

    【典型意义】
    行政机关在实施行政处罚时,应当做到查明事实清楚、证据确凿。在作出处罚决定之前,应当告知当事人拟处罚的事实依据和法律依据,以及告知当事人有陈述申辩、要求举行听证的权利。组织听证活动的,应适用《建设行政处罚程序暂行规定》和《广东省行政处罚听证程序实施办法》的有关规定进行。通过前述案例分析,可有效指导行政机关在行政处罚等执法活动中的工作,在处理同类案件或者行使自由裁量权时作为参考依据,避免同类案件处理结果差异过大,引起不必要的矛盾和纠纷。
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