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刘某不服建设工程规划许可行政复议案

    一、案例基本信息采集
    案例类型: 行政复议案件 
    供稿:珠海市住房和城乡规划建设局 
    审稿:                                     
    检索主题词:建设工程规划许可、公示、利害关系人意见
    二、案例正文采集
    办理规划许可时应严格按程序进行公示、听取利害关系人意见
    
    【案情简介】
    因历史原因,珠海某单位小区(以下简称“A小区”)的用地范围与某集团公司小区(以下简称“B小区”)的用地相邻。2013年下旬,某单位向珠海市住房和城乡规划建设局(以下简称“市住规建局”)申请改造A小区的大门及围墙,市住规建局经审查相关工程设计方案后对该有关方案进行了批前公示。方案公示之后,包括刘某在内的部分B小区业主对方案的内容提出反对意见,后各方当事人及利害关系人在市住规建局、社区居民委员会的协助下进行了沟通、协调,并对A小区大门及围墙修建事宜达成了部分共识。后申请单位在原报送的设计方案上放弃建设大门构筑物,改为仅申请建设围墙,并在原方案基础上将围墙沿着A小区的用地红线退让了2.3米,以调整临近B小区通行入口最窄处围墙的角度,以更方便B小区的通行。市住规建局经审核调整后的设计方案,认为该方案符合珠海市城市规划技术要求,遂作出《建设工程规划许可证》(建字第2013-073号)。紧接着,刘某申请行政复议,要求撤销市住规建局作出的前述《建设工程规划许可证》。
    
    【调查与处理】
珠海市人民政府经审查认为:市住规建局就涉案围墙建设项目所张贴的批前公示材料,内容涉及临时扩建面积25.82平方米大门和围墙,后某单位改为仅申请建设长度181米的围墙,故最终《建设工程规划许可证》(建字第2013-073号)的许可内容仅限于核准修建长度为181米的围墙。由此可见,市住规建局作出涉案行政行为,事实清楚,适用法律依据正确,依法进行了批前公示并听取利害关系人的意见,不存在刘某所称“公示流程不规范,内容不详细”的情形。至于刘某报称某单位实际建设的情况存在违规问题一事,鉴于实际建设情况是否合规与涉案建设工程规划许可证所核准的内容是否合规,属两个不同的法律关系,刘某主张以此为由撤销涉案行政行为,缺乏依据。综上,决定维持市住规建局核发的建字第2013-073号《建设工程规划许可证》。行政复议决定作出后,刘某未在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。
    
    【法律分析】
    本案涉及建设工程规划许可业务,其中有如下几个值得注意的事宜:
    一、城乡规划主管部门在办理相关规划行政许可时,应严格按照法律、法规、规章所规定的程序,做好相关公示、公告工作。
我国《行政许可法》第三十六条规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定:“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前,应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示,公示时间不得少于十日。”《珠海市城乡规划公示办法》第十二条规定:“城乡规划实施公示包括受理公示、批前公示和批后公告。”同时,该办法还规定了受理公示、批前公示和批后公告的公示内容、公示方式和公示期限。
根据上述规定可知,城乡规划主管部门在实施相关规划许时应依照“受理公示—批前公示—听取申请人、利害关系人意见(如果有)—批后公告”的基本次序做好相关公示、公告工作。本案中,虽市政府最终决定维持涉案规划许可行为,但从审理查明的事实看,市住规建局未按规定办理受理公示、批后公告,而且未对珠海某单位修改后的新工程设计方案重新组织批前公示,就直接作出规划许可。严格来说,前述工程规划许可程序存在欠缺、不规范问题,易由此引发行政争议,应当引以为鉴并及时改善。
    二、城乡规划主管部门在办理相关规划行政许可时,如申请人、相关利害关系人进行陈述和申辩的,行政机关应认真听取并妥善保存相关记录;如申请人、利害关系人提出异议或明确申请要求听证的,行政机关应当及时组织。
    我国《行政许可法》第四十六条、第四十七条规定,行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当在作出行政许可决定前告知该利害关系人许可内容及其享有要求听证的权利。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩,行政机关应当听取。如申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。我国《城乡规划法》第五十条第二款和《珠海经济特区城乡规划条例》第五十七条规定,经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会、座谈会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。《广东省城乡规划条例》第二十九条规定:“申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的,许可或者审批机关应当及时处理,并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”
    根据上述规定可知,城乡规划主管部门在实施相关规划许时应主动对外公示、公告规划许可或审批的内容,并按规定明确告知相关利害关系人享有申请听证的权利。公示、公告后,城乡规划主管部门应按照有关规定做好反馈意见的收集并保存相关记录。同时,如申请人、利害关系人提出异议或明确申请要求听证的,行政机关应当及时组织听证会听取意见。本案中,利害关系人在批前公示后提出了异议,市住规建局虽曾介入协调但程序上却没有再组织座谈会或听证会的方式听取申请人、利害关系人的意见。严格来说,前述工程规划许可程序同样存在欠缺、不规范问题,易由此引发行政争议,应当引以为鉴并及时改善。
    三、城乡规划主管部门在办理规划许可时,不得仅以“利害关系人对相关城乡规划许可持反对意见”为由拒绝进行规划许可、审批。
《广东省城乡规划条例》第四十一条第一款、第二款和《珠海经济特区城乡规划条例》第五十三条规定,建设单位或者个人申领建设工程规划许可证,应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料向城乡规划主管部门提出申请。城乡规划主管部门依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查,提出审查意见。对符合控制性详细规划和规划条件等相关条件的,应当核发建设工程规划许可证。不予核发的,应当书面答复并说明理由。同时,按《中华人民共和国城乡规划法》第五十条、《广东省城乡规划条例》第四十三条第三款、《珠海经济特区城乡规划条例》第五十五条和第五十七条等相关规定,因变更、修改建设工程规划许可给利害关系人合法权益造成损失的,建设单位或者个人应当依法予以补偿。
    由前述规定可知,城乡规划主管部门主要应依据经批准的城乡规划、控制性详细规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查,如拟许可内容涉及利害关系人的,应依法征求利害关系人的意见。但此处相关公示程序、征求意见程序的相关规定均属于规划许可业务的法定程序要求,并不是说相关规划要求必须征得利害关系人同意方能做出许可。当然,这并不意味着公示程序、听取利害关系人的意见程序在规划许可过程中就是走形式,实践中基于从依法行政、构建和谐的相邻关系、解决实际问题的角度出发,城乡规划主管部门必须注重公示程序、听取利害关系人意见,争取让各方相互认可,方能从根本上推动城市规划的良性实施。
    
    【典型意义】
    行政公开原则系当代行政法的基本原则之一,也是中华人民共和国全面推进依法行政基本要求之“程序正当”的重要组成部分。严格遵循行政公开基本原则,对全面推进依法行政具有重要的意义。
    行政公开原则要求:行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。故按前述要求,城乡规划主管部门办理规划许可业务过程中,在审核建设工程设计方案时,应依法严格做好受理公示、批前公示、批后公告等相关公示、公告工作,做好反馈意见的收集并保存相关记录;如申请人、利害关系人提出异议的,应当通过采取听证会、座谈会等方式认真听取申请人、利害关系人的意见。但实践中,城乡规划主管部门不得仅以“利害关系人对相关城乡规划许可持反对意见”为由拒绝进行规划许可、审批。
    基于前述,通过该案例的普法宣传,总结城乡规划许可、审批工作中的经验,望能规范城乡规划许可、审批行为,推动依法行政,从根本上促进城市规划的良性实施,并积极引导社会公众通过正确的途径依法维权,有效化解行政争议。
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